Une nouvelle architecture financière internationale

L’intervention de Lord J. Eatwell lors de la conférence « The Financial Crisis, the US Economy, and International Security in the New Administration », New York, 14 novembre 2008.

par Lord John Eatwell

Je commencerai par deux idées assez distinctes. La première tient à la nature et à l’évolution de la régulation financière depuis dix ou vingt ans. Cette idée a été très bien résumée par Alan Greenspan, qui pensait que les entreprises gèreraient elles-mêmes leurs risques financiers. Comme beaucoup de gens, Greenspan a cru que les entreprises pourraient réduire les risques pour l’ensemble du système en appliquant les technologies modernes fondées sur les statistiques financières et sur le traitement des données.

Greenspan aurait sans doute gagné à être plus prudent, car la gestion des risques par les entreprises, malgré sa complexité et son efficacité, ne réduit pas le risque systémique. Il existe des risques que l’entreprise ne peut mesurer. L’économie des externalités, avec cet exemple de l’industriel dont l’usine dégage une fumée noire, prend en compte le coût des matériaux et les bénéfices réalisés grâce à la vente des produits, mais pas le coût de la fumée du point de vue de son impact sur l’environnement, la santé et la qualité de vie.

Il en est de même pour la finance : une entreprise peut mesurer son degré d’exposition aux risques, mais ne sait rien en revanche de ceux qui pèsent sur l’ensemble du système. L’exemple le plus parlant est celui de la panique bancaire. La banque A fait faillite parce qu’elle a fait des prêts hasardeux. La banque B est parfaitement solvable, prudente et bien gérée. Mais parce que la banque A a fait faillite, tout le monde commence à douter de la fiabilité du système bancaire. Les gens se ruent vers la banque B pour récupérer leur argent, et la banque B fait faillite à son tour. Les risques créés par la banque A incluent donc des risques pour la banque B, dont il n’a évidemment pas été tenu compte. Ces risques n’ont pas été tarifés. Voilà ce que signifie le risque systémique : c’est un risque qui concerne le système dans son ensemble, et que les entreprises ne peuvent évaluer individuellement, si expertes soient-elles dans la gestion de leurs propres risques. Ce risque-là ne peut être mesuré et géré que par les régulateurs financiers. Le problème est qu’ils ont accepté l’idée que les nouvelles techniques de gestion du risque pouvaient remplir cette fonction.

Voilà ma première idée. L’autre concerne l’évolution des institutions de régulation depuis le début des années 1970, quand les marchés financiers ont entamé leur longue marche vers le libéralisme. Le mouvement a commencé en janvier 1974, à la suite des remous provoqués par la fin du système de change fixe de Bretton Woods. Au cours des trois ou quatre années qui ont suivi, la plupart des pays de l’OCDE ont libéralisé et ouvert leurs marchés financiers.

La première crise financière internationale a eu lieu au tout début du processus, au cours de l’été 1974. Je fais allusion à la crise de la banque Herstatt. Cette banque de RFA négociait des contrats à terme sur les marchés monétaires de New York. Elle a commis des erreurs, a fait faillite et en a informé son régulateur en Allemagne. Le régulateur a dit : « A 16h, vendredi après-midi, quand les bourses auront fermé, vous ferez faillite. Nous vous mettrons en liquidation, puis nous viendrons mettre de l’ordre dans vos comptes ». Ils avaient oublié que lorsqu’il est 16h le vendredi après-midi à Francfort, il n’est que 10h du matin à New York et les bourses sont ouvertes. Cela vous paraît peut-être amusant aujourd’hui, mais à l’époque on pensait en termes de juridiction nationale.

Ce fut le chaos sur les marchés monétaires new-yorkais, et les procédures de règlement des différends furent gelées. Les structures de règlement de tout le système bancaire américain furent menacées par cette crise. La Réserve Fédérale demanda à la Bundesbank ce qu’elle comptait faire, et la Bundesbank répondit : « Rien. Ça se passe à New York, c’est votre problème. Que comptez-vous faire ? » La Réserve Fédérale répondit : « Rien. C’est une banque allemande. C’est votre problème ». Pour la première fois, on s’est rendu compte qu’il fallait une procédure internationale pour gérer les risques du nouveau système libéralisé.

Par conséquent, le G10, organisation internationale tout à fait inconnue, qui regroupait les principaux pays européens, le Canada, les Etats-Unis et le Japon, a créé un nouvel organisme, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, composé de deux sous-comités : l’un était chargé des règlements, l’autre de la structure des marchés internationaux. Ces comités formaient un système relativement informel. Ils ont en tout cas permis d’élaborer des règles et de répondre aux questions qui se posaient alors : comment gérer le risque Herstatt ? Et à qui en confier la responsabilité : à quel pays, quel régulateur ?

Pendant trente ans, ces comités ont élaboré de très nombreuses règles. Ce sont eux, par exemple, qui ont défini les critères de solvabilité des banques, avec les Accords de Bâle I en 1988, puis les Accords de Bâle II, qui viennent d’entrer en vigueur. On leur doit également toute une série de codes et de principes qui définissent le fonctionnement des banques.

Détail intéressant, c’est une organisation consensuelle. Les juristes parlent parfois de « droit mou » : on définit des règles que les juridictions nationales doivent ensuite intégrer dans leur droit. Les comités n’ont aucun pouvoir au sens propre, ils ne font que définir des règles.

Une autre étape importante a été la crise du peso mexicain en décembre 1994. C’est à cette époque que les leaders du G7, qui jusqu’à présent ne s’étaient guère impliqués, ont commencé à se soucier de régulation financière internationale. Après les crises russe et asiatique en 1997-98, le G7 a créé le Forum de Stabilité Financière (FSF), composé des directeurs de banques centrales, des régulateurs et des ministres des finances de pays du G7. On trouve également dans le FSF des représentants du FMI, de la Banque Mondiale et de la Banque des Règlements Internationaux. Le FSF décide de ce qu’il faut faire en matière de régulation financière. En avril 2007, il a ainsi publié des recommandations, qui ont été appliquées par les ministres des finances du G7. Et en octobre 2008, il a publié un texte complémentaire définissant le cadre de la réunion qui a lieu aujourd’hui et demain à Washington.

La réflexion du FSF s’articule autour de trois thèmes : la transparence, l’ouverture (le premier thème concerne les instruments, le second les procédures) et l’efficacité des dispositifs de gestion des risques mis en place par les entreprises – on voit à travers ce troisième thème que pour le FSF, la gestion des risques repose toujours sur la vigilance des entreprises, combinée à une information renforcée et à une plus grande sensibilité au marché. Les externalités et le risque systémique, en revanche, ne sont pas pris en compte.

L’autre organisation qui s’implique de plus en plus est le FMI. Vers 1998-99, le FMI a commencé à se réinventer en tant que régulateur financier. Il a pris les devants par rapport aux comités de Bâle et au FSF, et s’est servi de ses pouvoirs pour examiner le système financier des différents pays, dans le cadre du Programme d’évaluation du secteur financier. Il a inspecté l’ensemble des systèmes de régulation qui existent à travers le monde et a rédigé quantité de rapports. Il n’a rien fait de concret, mais a rassemblé énormément de données, assez utiles d’ailleurs.

Tel est aujourd’hui le paysage institutionnel. Des organisations existent, mais aucune n’a pour mission de gérer le risque systémique. Prenons un exemple de mesure qui permettrait de lutter contre le risque systémique : l’anticipation pro-cyclique, qui impose aux banques de mettre de côté un surplus de capital en période de croissance et qui les autorise lâcher la bride en période de crise. Au niveau national, ça paraît, je ne dirais pas « facile », mais on sait comment procéder sur le plan juridique. Mais comment appliquer cette règle au niveau international ? Supposons qu’une partie du monde connaisse une période de croissance, tandis que l’autre est en crise. Les exigences en matière de capitalisation seront différentes d’une région à l’autre. Autrement dit, dès que l’on se met à réfléchir à la régulation systémique dont nous avons besoin au niveau international, on rencontre des difficultés considérables. On ne s’est jamais attaqué à ce problème, qui est pourtant bien réel.

Nos marchés financiers libéralisés ont besoin de régulation pour gérer le risque systémique, mais les régulateurs sont encore prisonniers de frontières nationales absurdes. Ils se heurtent aux limites juridiques de leurs pays respectifs. En l’absence de régulation internationale efficace, les institutions financières peuvent se déplacer à leur gré vers les zones où la régulation est moins stricte.

J’ai dit que le Forum de Stabilité Financière avait élaboré un cadre intellectuel reposant sur trois piliers – la transparence, l’ouverture, la gestion du risque par les entreprises – sans tenir compte du risque systémique. Ce n’est pas tout à fait exact, car le FSF, à la demande des Européens, a proposé que la régulation, pour les entreprises internationales, soit assurée par des collèges de superviseurs. Prenons l’exemple de HSBC, la plus grande banque au monde, qui s’étend de l’Asie jusqu’aux deux Amériques. C’est à un collège de régulateurs issus des juridictions des pays où le groupe est implanté (Singapour, Hongkong, Londres, New York, etc.), que serait confiée cette mission.

Le problème est qu’il manque un cadre où opérer. Le gouvernement britannique estime que le FSF a des idées mais pas de pouvoir, et que le FMI a du pouvoir mais pas d’idées. Ces deux organismes devraient donc se réunir, parce que le FMI a des droits et des devoirs définis par ses statuts, et parce qu’il jouit d’une légitimité démocratique que n’a pas le G7. Sa structure de gouvernance est peut-être imparfaite, mais tout le monde y participe.

Au cours des années qui viennent, nous allons probablement assister à une réinvention du FMI en tant que régulateur financier. C’est sur lui que nous devons concentrer nos efforts, si nous voulons une structure qui s’attaque véritablement au problème du risque systémique.

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Traduit de l’anglais par Laurent Bury et revu par Emmanuel Fournier.

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